Stato e Regioni: il nodo politico della sanità italiana, letto dall’odontostomatologia dei pazienti fragili
— di Davide Pinoli —
Uno dei problemi più complessi della sanità italiana riguarda il rapporto tra lo Stato e le Regioni. Il Servizio Sanitario Nazionale che è unico nei suoi principi e nei suoi obiettivi, ha una organizzazione e gran parte della sua gestione affidata ai governi regionali. Questo ha prodotto una divisione delle competenze che ha portato a risultati molto diversi sul territorio nazionale.
“Il punto di partenza”, spiega il Professor Gianluca Tartaglia, “è il principio sancito dall’articolo 32 della Costituzione, che definisce la tutela della salute un diritto fondamentale dell’individuo e interesse della collettività, in una materia nella quale Stato e Regioni condividono competenze. Lo Stato stabilisce i Livelli Essenziali di Assistenza cioè le prestazioni che devono essere garantite a tutti i cittadini, mentre le Regioni hanno un ruolo decisivo nell’organizzazione concreta dei servizi sanitari.”
Accademico di comprovata eccellenza e Professore ordinario presso l’Università degli Studi di Milano, Gianluca Tartaglia osserva questa dinamica da un osservatorio specifico: la sua disciplina, l’odontostomatologia, e in particolare l’assistenza odontoiatrica ai pazienti fragili, persone con disabilità, anziani non autosufficienti, pazienti oncologici e persone con patologie complesse, è uno dei terreni in cui la distanza tra ciò che lo Stato garantisce sulla carta e ciò che le Regioni riescono a offrire nella pratica si misura in modo particolarmente concreto.
“Nel mio campo questo nodo emerge con particolare chiarezza”, spiega Tartaglia. “Lo stesso decreto sui LEA riconosce già oggi il diritto alla cura per le categorie più fragili: pazienti con disabilità, persone non collaboranti, pazienti oncologici che devono essere messi in sicurezza dal punto di vista odontostomatologico, almeno per evitare complicanze gravi e, di conseguenza, costose da gestire. Ma tra il diritto scritto nei LEA e il servizio realmente disponibile sul territorio, la distanza può essere enorme.”
Il motivo, spiega il Professore, è organizzativo più che normativo: molte di queste prestazioni richiedono sedazione cosciente o narcosi, quindi un contesto protetto, anestesisti dedicati, una sala operatoria adeguatamente attrezzata e percorsi multidisciplinari che solo alcune strutture nel Paese sono in grado di garantire con continuità. “Un paziente con grave disabilità che ha bisogno di una cura odontoiatrica molte volte non può semplicemente prenotare da uno specialista qualunque: ha bisogno di un centro attrezzato, e questi centri non sono distribuiti in modo uniforme sul territorio nazionale. Il risultato è che anche qui si genera una forma di mobilità sanitaria, ma silenziosa, fatta di famiglie che accompagnano un figlio o un genitore fragile anche per centinaia di chilometri, per una prestazione che dovrebbe essere garantita ovunque allo stesso modo.”
La differenza tra Regioni crea un problema quando la distanza tra ciò che dovrebbe essere garantito a tutti e ciò che viene effettivamente offerto diventa troppo grande. Un cittadino non dovrebbe avere possibilità di cure sostanzialmente diverse semplicemente perché risiede in una Regione anziché in un’altra. Eppure le differenze territoriali riguardano tempi di attesa, disponibilità di personale, organizzazione degli ospedali, medicina territoriale e accesso alle prestazioni, con la “regionalizzazione” a presentare un doppio volto: da una parte può consentire di adattare l’organizzazione sanitaria alle caratteristiche e ai bisogni specifici dei territori, ma dall’altra rischia di trasformare il diritto alla salute in un diritto concretamente diverso a seconda del luogo di residenza.
Questa contraddizione è diventata anche una questione politica: da anni si confrontano due esigenze, mantenere un sistema decentrato nel quale le Regioni abbiano ampi margini di autonomia, oppure rafforzare il ruolo dello Stato per assicurare maggiore uniformità nell’accesso alle cure. Il dibattito sull’autonomia differenziata rende ancora più evidente questa tensione, ed è un dibattito che tocca da vicino anche l’ambito di cui si occupa Tartaglia.
“Il dibattito sull’autonomia differenziata”, osserva Tartaglia, “riguarda anche l’odontoiatria speciale per i pazienti fragili. Se ogni Regione organizza questo servizio con risorse e priorità diverse, il rischio è che l’accesso a una cura essenziale dipenda più dal codice di avviamento postale che dal bisogno clinico. Da tecnico credo che qui il ruolo dello Stato debba essere più incisivo: non nel sostituirsi alle Regioni nell’organizzazione dei servizi, ma nel fissare standard minimi vincolanti, come il numero di centri per bacino di utenza, tempi massimi di attesa e requisiti degli ambulatori protetti. Altrimenti resta un diritto sulla carta.”
Resta poi la questione finanziaria: le Regioni devono gestire risorse limitate e, quando i bilanci sanitari entrano in difficoltà, lo scontro politico coinvolge inevitabilmente anche il governo centrale. Lo Stato finanzia il sistema e stabilisce le regole generali, mentre le Regioni devono trasformare quelle risorse in servizi concreti: quando qualcosa non funziona, diventa difficile individuare una responsabilità esclusivamente nazionale o esclusivamente regionale.
Aggiunge Tartaglia: “Nel mio ambito questa sovrapposizione di responsabilità si traduce spesso in un problema molto concreto: una famiglia che non sa a chi rivolgersi, un’agenda chirurgica satura, un bambino con disabilità che aspetta mesi per una cura in narcosi che altrove si fa in poche settimane. Quasi mai è un problema di competenza professionale ma di organizzazione e di continuità del finanziamento dedicato a questi percorsi.”
Il rischio, in generale, è quello di un sistema nel quale Stato e Regioni si attribuiscono reciprocamente le responsabilità senza affrontare alla radice le inefficienze. Un adeguamento della governance sanitaria dovrebbe invece chiarire meglio chi decide, chi finanzia, chi organizza i servizi e, soprattutto, chi risponde politicamente dei risultati, anche per un ambito, come l’assistenza odontoiatrica ai pazienti fragili, che raramente finisce sotto i riflettori ma che incide direttamente sulla qualità di vita di chi ne ha bisogno.
La questione Stato-Regioni, dunque, non è soltanto un problema amministrativo. È una scelta politica sul modo in cui deve essere garantito uno dei diritti fondamentali sanciti dalla Costituzione: la salute. Prendendo come esempio i punti di forza che contraddistinguono la Sanità Lombarda anche in questo ambito specifico, la vera sfida, conclude il Professore, sarà trovare un equilibrio nazionale in cui il luogo di residenza non diventi un fattore determinante nemmeno per l’accesso alle cure odontoiatriche dei pazienti più fragili.
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